开放条件下我国玉米产业面临的挑战与政策选择

　　一、我国玉米供需现状与趋势

　　（一）供需现状:玉米需求增长强劲，供需平衡压力加大，贸易格局发生逆转

　　2000~2012年，我国玉米产量由1.06亿吨增长到2.08亿吨，增长96%，年均增长5.8%。2003年以来玉米产量实现“九连增”。由于畜牧业和玉米深加工业的快速发展，玉米消费增长更为强劲。2000~2011年期间玉米表观消费量翻了一番，从0.96亿吨增长到1.93亿吨，年均增长6.6%，比同期玉米产量年均增长率高1个百分点。其中，饲用玉米消费从0.8亿吨增长到1.13亿吨，年均增长3.5%，2011年饲用玉米约占玉米总需求的61%；深加工玉米消费从1279万吨增长到5600万吨，增加3.38倍，年均增长15.9%，2011年工业用玉米消费约占玉米总需求的30%。玉米深加工产品中淀粉类产品（含淀粉糖）约占60%左右，酒精类产品约占25%，赖氨酸、柠檬酸、味精和玉米油等产品约占15%（表1、图1）。

　　表1：2000-2011年我国玉米需求情况

　　资料来源：国家粮油信息中心。

　　图1 2000-2011年中国玉米产量和表观消费量

　　资料来源：产量数据来源于国家统计局，表观消费量为产量加净进口。

　　由于国内玉米需求增长比生产增长更为强劲，我国玉米贸易格局发生了逆转。多年来我国一直是玉米净出口国，2003年出口高达1639万吨。但从2010年起玉米进口快速增加，进口量达到157万吨，比上年大幅增加17.6倍，2011年再增至175万吨，2012年前11个月已达494万吨。我国进口玉米主要来自美国，2010和2011年从美国进口占玉米总进口的96%。从净出口量不断减少到净进口量不断增加，玉米供需平衡压力加大的趋势十分明显（表2、图2）。

　　表2：2000-2011年我国玉米贸易情况

　　资料来源：中国海关数据库。

　　图2 2000-2011年我国玉米净出口情况

　　资料来源：中国海关数据库。

　　值得注意的是，近年来干玉米酒糟[1]（以下简称DDGS）进口也快速增加。2008年进口DDGS0.6万吨，2009年进口66万吨，2010年激增到316万吨。2011年，我国对原产于美国的DDGS发起反倾销调查，当年进口DDGS下降为169万吨。终止反倾销调查后，2012年前11个月的进口已经达到228万吨。如果将DDGS进口纳入玉米进口，我国玉米贸易格局逆转趋势则更加显著。

　　（二）未来趋势：玉米需求继续保持快速增长，在生产保持稳定的条件下，净进口量将继续扩大

　　国际经验表明，进入工业化和城镇化中期以后，肉蛋奶以及玉米深加工产品消费显著增加。从人均玉米消费来看，我国略高于全球平均水平，但远低于美国、加拿大、墨西哥、巴西和韩国等，增长潜力较大。今后一个时期我国玉米需求和消费仍将保持较快增长，玉米供需缺口有扩大趋势。综合考虑我国玉米供需两方面的影响因素，参照国内外相关机构的预测，根据当前供需增长趋势推算，预计2020年供需缺口可能达到2500-3500万吨，届时玉米自给率将保持在90%左右（表3）。

　　表3：主要国家（地区）人均玉米消费状况

　　资料来源：FAO-CBS数据库。

　　1.基于当前趋势推算，2020年玉米产需缺口为1137-4949万吨。玉米需求增长的主要驱动力是饲用需求和深加工需求。根据《饲料工业“十二五”发展规划》，2010年饲料总产量1.62亿吨，2015年饲料总产量将达2亿吨[2]，年均增速4.3%；根据中国饲料协会估算，2020年我国饲料产量将达2.5亿吨，则2010-2020年年均增速4.4%（表4）。玉米深加工中燃料乙醇生产受政策制约，估计所消费的玉米将维持在300万吨[3]，但淀粉（糖）、食用酒精、柠檬酸和赖氨酸等因刚性需求预计保持较快增长。种用和食用玉米将保持平稳，但所占比重较小。

　　表4 2001-2015年我国饲料产量

　　单位：万吨

　　资料来源：中国饲料工业协会网站，《饲料工业“十二五”发展规划》。

　　综合考虑2000-2011年我国玉米表观消费量年均6.6%的增速、玉米和其他粮食产品的替代性、玉米进口和肉类进口的替代性以及饲料产量的增长等因素，假定2012年到2020年玉米消费可能的年均增速高案为4.5%，低案为3.5%，则玉米消费量预测结果如下：（1）如果我国2012-2020年消费量年均增速为4.5%，则2015年和2020年消费量将分别达到2.31亿吨和2.87亿吨。（2）如果2012-2020年消费量增速放缓至3.5%，则2015年和2020年消费量将分别为2.22亿吨和2.64亿吨。

　　从供应看，我国玉米播种面积和单产都还有增长的潜力。（1）如果2020年播种面积达到5.5亿亩，单产比2011年提高100斤（年均增速1.4%），达到866斤，相当于目前阿根廷玉米单产水平，总产量可增至2.38亿吨。（2）如果2020年播种面积达到5.5亿亩，单产保持2000~2011年我国年均2%的增速，则2020年单产可提高152斤达到917斤，接近目前欧盟单产水平，总产量可增至2.52亿吨。

　　综合需求和生产两方面预测，我国玉米产需缺口2015年为529-1954万吨；2020年为1137-4949万吨（图3、表5）。

　　图3 2010-2020年我国玉米产量和表观消费量及预测

　　注：消费1中2012-2020年按年均增速4.5%预测；消费2中2012-2020年按年均增速3.5%预测。产量1中2012-2020年按面积5.5亿亩，亩产比2011年提高100斤预测；产量2中2012-2020年按面积5.5亿亩，亩产按2000-2011年年均2%增速预测。

　　资料来源：2010和2011年数据来自国家统计局和中国海关数据库，其余为预测值。

　　表5：我国2015年和2020年玉米产需缺口预测

　　单位：万吨

　　2.国内外其他预测表明，我国玉米2020年产需缺口为1000-2000万吨。国内外机构普遍预测我国未来玉米产需缺口将进一步拉大。中国饲料工业协会预计2015年玉米产需缺口将达1500万吨，国务院发展研究中心（2012年）、中粮集团（2011年）和银河期货（2012年）均认为，2020年我国玉米产需缺口将达到2000万吨。日本丸红株式会社研究所预测我国2015年的玉米进口量可达到1000万吨；《粮农组织与经合组织2012~2021年农业展望》预测我国2020年玉米进口量约为1043万吨[4]；美国农业部2012年2月发布的《美国2021年农业预测》认为，2020年我国将进口玉米1600万吨。

　　二、我国利用国际市场面临环境和挑战

　　随着玉米净进口的增加，国际市场对国内产业的影响将不断加深，只有准确把握我国玉米产业面临的国内外市场环境，才能切实加强两个市场两种资源的统筹，有效保障我国玉米产业安全。

　　（一）全球玉米生产保持较快增长，需求增长主要源于燃料乙醇发展

　　全球玉米产量从2000年的5.94亿吨增长到2011年的8.84亿吨，年均增长3.7%。同期全球玉米消费从6.14亿吨增长到8.8亿吨，年均增长3.3%。从消费结构看，饲用玉米消费量最大，但所占比重已从2000年的近70%下降到2011年的55%；其他消费（主要是以美国为代表的燃料乙醇玉米消费）快速增长，同期年均增长9.4%，所占比重从16%增长到31%。据经合组织（OECD）统计，2000-2011年美国生物燃料消费的粗粮（主要是玉米）从1770万吨增长到1.28亿吨，占全球玉米产量的比重从2000年的3%增长到2011年的15%。OECD预计2020年全球生物乙醇产量将达1715亿升，所需消费的粗粮达1.85亿吨 （表6、图4、表7）。

　　表6 2000-2011年全球玉米供需情况

　　单位：万吨

　　资料来源：FAO-CBS数据库。

　　图4 2000-2011年全球生物乙醇产量及美国生物乙醇粗粮消费量

　　注：OECD没有统计全球生产生物燃料所消费的玉米数据，故选用美国生产生物乙醇所消费的粗粮数据。

　　资料来源：OECD。

　　表7 2000-2011年美国生产燃料乙醇的玉米消费情况

　　单位：亿升、万吨、%

　　注：玉米指生产燃料乙醇耗费的玉米(OECD的统计实际为粗粮)，占比为美国生产燃料乙醇消费的玉米量占全球玉米产量的比重。

　　资料来源:OECD，FAO-CBS数据库。

　　（二）全球玉米生产和贸易高度集中，美国对玉米市场掌控能力增强

　　全球玉米生产和贸易高度集中，美国是全球玉米市场的主导者。美国、中国、巴西和欧盟玉米产量合计从2000年的4.3亿吨增长到2011年的6.3亿吨，占全球的比重维持在70%以上。其中美国玉米产量2007年以来稳定在3亿吨以上，约占全球的1/3（表8）。全球玉米出口量从2000年的7728万吨增长到2011年的9539万吨，年均增长1.9%。美国、阿根廷和巴西一直是玉米主要出口国，其中美国出口量稳定在4000万吨以上，约占全球的一半。近年来乌克兰玉米出口快速增长，2011年已超过阿根廷跃居全球第二。2011年美国、乌克兰、阿根廷和巴西玉米出口量分别占全球玉米出口量的43%、14%、14%和9%（表9）。

　　表8 2000-2011年全球玉米产量情况

　　单位：万吨

　　资料来源：FAO-CBS数据库。

　　表9 2000-2011年全球玉米出口情况

　　单位：万吨

　　资料来源：FAO-CBS数据库。

　　全球玉米贸易具有准垄断的特征。据估计，美国ADM、邦吉、嘉吉和法国路易达孚等跨国粮商控制了国际粮食交易量的80%，掌控了大部分的国际玉米贸易。随着美国燃料乙醇的发展，用于生产燃料乙醇所消费的玉米已超过全球玉米贸易总量，美国对国际玉米市场的掌控能力进一步增加。

　　（三）生物质能源等因素影响加深，玉米市场波动加剧

　　受生物质能源发展、投机资本以及气候等因素影响，近年来全球玉米市场的不确定性越来越大。生物质能源发展增加了对玉米的非传统需求，打通了玉米市场与能源市场的价格通道，使石油市场的波动更加直接传递到玉米市场。2000年以来全球玉米价格经历了2008和2011年两次大涨。2012年8月玉米均价达到331美元/吨的历史高位（图5）。

　　图5 2000-2012年美国2号黄玉米海湾价格

　　资料来源：FAO。

　　（四）我国玉米基础竞争力与主要出口国相比存在较大差距

　　我国玉米生产规模小、单产水平不高。根据农业产业损害监测预警体系数据显示，目前我国玉米平均种植规模不到0.2公顷，玉米第一主产省黑龙江为1.6公顷，河北为0.9公顷，吉林为0.8公顷，而美国玉米农场平均规模为101公顷，欧盟平均规模为12.6公顷。从单产水平看，2011年我国玉米单产每亩分别低于美国、欧盟和阿根廷分别为466斤、223斤和49斤（表10）。

　　表10 2000-2011年中外玉米单产对比

　　资料来源：中国国家统计局、美国农业部、FAO。

　　我国玉米生产成本增长快，与主要出口国成本差距将进一步拉大。2000~2011期间我国玉米生产成本从0.88元/千克增长到1.58元/千克，增长79.5%；同期美国玉米生产成本从0.9元/千克增长到1元/千克，仅增长11.1%。2004年以来我国玉米生产成本增长加快，与美国的差距更加拉大（图6）。

　　图6 中美玉米生产成本比较

　　资料来源：美国农业部、中国国家发改委《全国农产品成本收益汇编》。

　　我国玉米价格高于国际市场。2000年以来，国内外玉米价格在成本推动下波动走高。我国玉米价格除2008年低于全球玉米价格外，其余年份均高于全球价格和美国农场价格（图7）。

　　图7国内外玉米价格比较

　　注：中国玉米价格为全国玉米平均售价，美国玉米价格为农场价，全球价格为美国2号黄玉米星期五的海湾价格。

　　资料来源：美国农业部、发改委《全国农产品成本收益汇编》、FAO。

　　三、我国玉米产业发展建议

　　在资源约束进一步加强、需求增长保持强劲的形势下，玉米产业发展既要立足国内生产实现基本自给，又要充分利用国际市场资源增加有效供给，不断提高资源配置效率。因此，产业政策和贸易政策选择的关键，在于加强对国内外两个市场的统筹、在开放中确保玉米产业安全。

　　（一）根据玉米供需长期趋势，在坚持立足国内保障基本供给、充分利用国际市场资源的原则下，确定切实可行的阶段性玉米自给率目标，统筹考虑国内生产和进口需要

　　要在分类研究口粮、饲料粮、食用加工业、燃料乙醇加工等需求特征和趋势的基础上，研究确定国内玉米生产应确保的基本需求范围和总量，明确阶段性玉米自给率目标；要在综合考虑需求增长、生产潜力及国际市场可利用程度的基础上，加强和推进玉米生产力布局，确定玉米重点产区、基本种植面积以及粮食生产结构；要研究建立必要的体制机制，有效统筹国内生产和进口需求，确保贸易政策与国内产业政策相衔接，国内生产力布局与充分利用国际市场相匹配；进出口调控与国内供需趋势变化相协调。

　　（二）针对国内玉米产业基础竞争力与主要出口国相比存在的难以克服的差距，必须加强和完善对玉米等大宗农产品产业发展的支持和保护

　　在面临国外生产规模较大且获得高额补贴的大农场竞争下，要确保我国玉米等大宗农产品产业健康发展，必需不断强化和完善对包括玉米在内的相关产业的支持和保护。要充分利用世贸组织赋予的“绿箱”和“黄箱”政策空间，进一步加大财政支农力度、强化生产性支持，努力实现财政支持总量增加、比例提高、结构优化。要着力解决当前农村金融信贷服务发展滞后的问题，可借鉴法定储备金制度研究制定制度性措施，强化金融信贷机构的社会责任，如规定各类信贷机构用于农业的贷款比例等，确保金融和信贷资金流向农业，切实加强对农业的金融信贷支持。

　　要切实发挥边境措施的“门槛”作用，充分利用关税、关税配额管理以及非关税措施加强对国内玉米等大宗农产品生产的合理保护，避免进口对国内价格的严重打压。要针对当前玉米等大宗农产品进口快速增长的情况，尽早研究制定超配额进口关税政策和管理办法。在考虑配额内外关税差异较大的基础上，采取过渡性办法，既要确保产业安全、又有利于贸易的平稳发展。要针对玉米等大宗农产品生产成本快速增长的现实，在多双边农业贸易谈判中切实保护好我国玉米等大宗农产品边境保护和国内农业支持政策空间。

　　（三）基于玉米等大宗农产品国际市场波动性、不确定性加剧以及可能带来的风险，应切实加强对国际市场的监测和研判、强化进出口调控和贸易救济措施

　　国内粮食市场的稳定对保障粮食安全至关重要。要进一步强化对玉米等大宗农产品国际市场的监测、研判和预警等基础性工作，综合运用关税、关税配额、技术性措施、国营贸易等手段，对玉米等大宗农产品贸易进行因时因势的有效调控，确保国内生产和市场的稳定。要进一步强化农业产业损害监测预警，在受到产业损害时，及时有效启动“两反一保”贸易救济措施和贸易补偿措施，维护我国玉米等农业产业安全。要尽快建立和实施外资准入安全审定制度，加强对外资进入玉米等农业产业的监管，制定适合农业产业特点的反垄断实施细则，维护玉米等农业产业安全。要研究建立强制性企业贸易与经营信息报告制度，提高市场运行的可预测性和透明度，强化企业社会责任。要进一步加强公益性公共服务，切实提高国内粮食企业应对国际市场波动和风险的能力。

　　（四）要着力更加有效利用国际市场和资源，积极推进战略性农业国际合作，促进大宗农产品进口市场多元化，逐步提升我对大宗农产品贸易的掌控能力

　　要把统筹利用国内外两个市场和两种资源作为农业国际合作的重点，加强农业国际合作的战略性规划和布局，更加有效利用国际市场和资源，切实保障国内产业安全。重点要加强与农业资源丰富、生产潜力较大的国家之间的战略性互利合作，不断改善贸易环境、拓展贸易渠道、提升贸易水平，促进进口市场多元化。在坚持市场导向和企业自主决策的原则下，借鉴国外经验、抓住重点环节、突出重点领域，发挥企业主体作用，务实稳步推动农业“走出去”。

　　（五）随着生物能源产业的发展和DDGS供给的增长，必须高度重视DDGS大量进口对国内玉米生产和消费的影响，研究加强对DDGS进口的管理

　　DDGS是燃料乙醇加工的副产品，对进口玉米具有很强的替代性。目前美国每年生产约4000万吨DDGS，我国的大量进口将从价格波动和供需平衡两方面对国内玉米生产和加工造成影响。在入世谈判中，由于当时我国DDGS进口极少，谈判中没有明确涉及此项。目前我国将DDGS归入“酿造及蒸馏过程中的糟粕和残渣”（税号23033000），实行5%的单一关税，这一归类方法不利于我国调控DDGS进口。因此需要进一步研究大量进口DDGS对国内玉米生产和加工的影响，抓紧出台更加具有贸易调控效力管理措施，预防不利影响。

　　（农业贸易研究2013年第1期，农业贸易促进中心课题组：倪洪兴 徐宏源 于孔燕 王占禄 刘武兵庞玉良 李婷 张永霞）

　　[1]DDGS是玉米燃料乙醇的伴生产品，一般3吨玉米可生产1吨乙醇、1吨二氧化碳和1吨DDGS。

　　[2]包含配合饲料产量1.68亿吨，浓缩饲料产量2600万吨，添加剂预混合饲料产量600万吨。配合饲料中玉米添加比例约60%，1单位浓缩饲料需要1.8单位玉米，预混饲料不需玉米。当前有10%的小麦替代饲用玉米，还有约500万吨的散养消费。

　　[3]目前我国有4家获得国家批准的燃料乙醇生产企业，其中河南天冠以小麦为原料，安徽丰原、吉林乙醇和中粮肇东等三家以玉米为原料，产能合计102万吨，按3吨玉米产1吨乙醇推算，约需要306万吨玉米。

　　[4]粮农组织与经合组织的预测口径是以玉米为主的粗粮。